“Miješanje visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini u Opće izbore koji su održani 2. oktobra 2022. godine je nečuveno. To je jedinstven slučaj”, piše u izdvojenom mišljenju troje sudija Ustavnog suda BiH koji su glasali protiv odluke da se odbije zahtjev Željka Komšića i Šefika Džaferovića kojim je tražena ocjena ustavnosti amandmana na Ustav FBiH koje je nametnuo visoki predstavnik Christian Schmidt.
Izdvojeno mišljenje potpisuju sudija Mirsad Ćeman, te međunarodna sutkinja iz Njemačke Angelika Nußberger i sudija iz Albanije Ledi Bianku.
Ovim je, faktički, potvrđeno ranije pisanje portala “Istrag.ba” da je odluka donesena glasovima 4:3, nakon čega je predsjednica Valerija Galić iskoristila pravo duplog glasa. Dakle, za odbijanje Komšićevog i Džaferovićevog zahtjeva su glasali – Valerija Galić, Seada Palavrić, Zlatko Knežević i sutkinja iz Švicarske Helen Keller, dok su protiv odbijanja zahtjeva bili Mirsad Ćeman, Angelika Nußberger i Ledi Bianku. Kompletnu odluku možete pročitati na ovom linku.
Sudije koje su bile protiv odbijanja su izdvojile mišljenje i u nastavku u cjelosti objavljujemo njihovo izdvojeno mišljenje koje je sastavni dio presude.
“U praksi Evropskog suda i Venecijanske komisije postoje predmeti vezani za promjene izbornih zakona koje su usvojene prije izbora ili poslije izbora. Ali u konkretnom predmetu, Odluka visokog predstavnika kojom se donose amandmani na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine broj 06/22 i Odluka kojom se donosi Zakon o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Bosne i Hercegovine broj 07/22 usvojene su usred izbornog procesa, nakon zatvaranja biračkih mjesta, a prije početka procedure brojanja glasova, u 19 sati na dan izbora.
Ustavni amandmani su objavljeni u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“ i stupili su na snagu odmah, tj. u 19 sati na dan izbora. Izmjene i dopune Izbornog zakona stupile su na snagu prvog dana poslije njihovog objavljivanja u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, tj. 8. oktobra 2022. godine.
Većina je zaključila da su odluke visokog predstavnika u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom. Duplim glasom predsjednice Ustavnog suda postignut je neophodni kvorum za donošenje odluke u predmetu. Iako poštujemo argumente naših kolega, ne možemo ih slijediti.
Prema našem mišljenju, odluke visokog predstavnika krše član I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i član 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.
Za nadležni Parlament bi tehnički bilo nemoguće da usvoji odluke o promjenama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Izbornog zakona Bosne i Hercegovine u ovom konkretnom trenutku s obzirom na to da je zakonodavna procedura kompleksna i da zahtijeva vrijeme. Procedura jest i mora biti transparentna, mora se pripremiti unaprijed i o njoj se mora javno raspravljati. Parlament nikada ne bi mogao donijeti slične zakonodavne akte o izbornim reformama s takvim „efektom iznenađenja“ uvečer na dan glasanja, kao što su odluke visokog predstavnika koje su došle potpuno „iz vedra neba“ za svakoga.
Ipak, visoki predstavnik može da djeluje u takvom trenutku na osnovu tzv. bonskih ovlaštenja. Prema Ustavu Bosne i Hercegovine, njegove odluke zamjenjuju redovne zakonodavne akte. Međutim, to znači da, na koji god način da su odluke usvojene, one moraju biti u skladu s Ustavom i međunarodnim standardima u onoj mjeri u kojoj se primjenjuju.
Želimo naglasiti da od samog početka pretpostavljamo da je visoki predstavnik djelovao s namjerom da prevaziđe ustavnu blokadu koja je postojala u Bosni i Hercegovini (u entitetu Federacija BiH) već nekoliko godina. Kako su politički pregovori o usvajanju izborne reforme propali, te nije bilo moguće na vrijeme postići kompromis prije izbora, visoki predstavnik je nametnuo model koji je trebao, po njegovom viđenju, da bude prihvatljiv za sve. Ipak, mi ne dijelimo stav većine da je, iako uistinu teška, politička evolucija u Bosni i Hercegovini opravdavala kršenje najosnovnijih standarda pravičnih i transparentnih izbora, s obzirom na to da se, kako se obrazlaže, radilo o “manjem zlu”. Prema našem mišljenju, povjerenje u pravične izbore, koji se uređuju zakonom, važnije je od (djelimičnog) rješenja prolazne krize, tim više jer uspjeh nametnutog rješenja nije uopće zagarantiran.
II) Premise odluke većine
Odluka većine je zasnovana na pet premisa koje mi ne možemo da prihvatimo. Kao prvo, odluka većine je zasnovana na ideji da promjena izbornih pravila neposredno prije ili poslije izbora ne bi bila suprotna per se članu 3. Protokola broj 1. U vezi s tim, većina se poziva na sudsku prasku Evropskog suda u predmetima Lykourezos protiv Grčke i Gruzijska laburistička partija protiv Gruzije. Međutim, smatramo da ta sudska praksa nije primjenjiva na konkretni predmet. Oba predmeta se tiču potpuno različitih situacija – predmet Lykourezos tiče se diskvalifikacije izabranog kandidata na osnovu sudske presude tri godine nakon izbora, a predmet Gruzijska laburistička partija odnosi se na dilemu oko obaveze ispravljanja očitih nedostataka u popisima birača prije izbora u vrlo kratkim rokovima u „postrevolucionarnoj“ političkoj situaciji. Načela koja su navedena u tim predmetima nisu primjenjiva na konkretni predmet.
U stvarnosti, Sud nikada nije odlučivao o miješanju u izbore za vrijeme izbornog procesa koji je u toku, tj. između neposrednih i posrednih izbora. Kao što je već spomenuto, takvo miješanje je nečuveno i ne bi se moglo desiti u pravnom sistemu u kojem zakone usvaja samo Parlament a ne visoki predstavnik.
Drugi glavni argument u odluci većine je razlika između neposrednih i posrednih izbora. Na njih se gleda kao na odvojena pitanja a ne kao na jednu cjelinu. Zbog toga, prema stavu većine, promjena pravila nakon neposrednih izbora, koja ima neposredni učinak na posredne izbore, nije relevantna. Pretpostavka je da povjerenje biračkog tijela nije poljuljano promjenom pravila usred procesa izbora, s obzirom na to da birači nisu mogli ni na koji način imati direktan utjecaj na ishod izbora u Dom naroda, te na izbor predsjednika i potpredsjednika Federacije BiH. Prema toj viziji, pravo na glasanje nužno ne uključuje pravo da se zna kako će glasovi biti korišteni u propratnom procesu, a posebno koliko će predstavnika konstitutivnih naroda i Ostalih te koliko će predstavnika iz kojeg kluba biti poslano u Dom naroda na osnovu izbora u kantonalna zakonodavna tijela i koja procedura se mora slijediti u slučaju da nema delegata u kantonalnim zakonodavnim tijelima ili da nema izabranih delegata iz reda jednog ili više konstitutivnih naroda ili iz reda Ostalih.
„Pravo da znaju unaprijed“ nije uskraćeno samo biračima, nego i političkim strankama, iako one nužno moraju da razvijaju strategije za neposredne izbore nakon kojih slijede posredni izbori i moraju da uzmu u obzir cjelokupan izborni proces kako bi bile uspješne.
Naše mišljenje je, međutim, da se neposredni i posredni izbori moraju posmatrati zajedno kao cjelina. Demokratski legitimitet predstavnicima u Domu naroda, kao i predsjedniku i potpredsjedniku Federacije BiH daje se na osnovu lanca izbora – jedni zavise od drugih, neposredni i posredni izbori su neodvojivo povezani.
Izraz „slobodna volja naroda“ znači da oni koji glasaju znaju ustavna i zakonodavna pravila cjelokupne „igre“ a ne samo pravila prvog koraka u igri. Ono što se naziva „informiranim pristankom“ u drugim okolnostima primjenjuje se i na demokratske izbore.
Kao treće, iako većina prihvata, na osnovu presude u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, da je član 3. Protokola broj 1 u potpunosti primjenjiv na izbore u Dom naroda, tim članom se pravi razlika između načela primjenjivih na neposredne i posredne izbore.
Mi ne prihvatamo to tumačenje prakse Suda. Prema našem mišljenju, sva načela koja je razvio Evropski sud u odnosu na pravo na slobodne izbore primjenjuju se u potpunosti u slučaju izbora u Dom naroda u Bosni i Hercegovini, čak i ako su izbori „posredni“.
Prilikom razvoja načela izborne sudske prakse prema članu 3. Protokola broj 1, a naročito u odnosu na trenutak izmjena izbornih zakona, Evropski sud je dosljedno upućivao na Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima koji je razvila Venecijanska komisija. Ne postoji ništa u sudskoj praksi Evropskog suda ili u Kodeksu Venecijanske komisije što bi sugeriralo da se ta načela ne primjenjuju na neposredne izbore. Stoga, ne možemo se složiti s mišljenjem većine da se načela Kodeksa Venecijanske komisije „isključivo odnose na neposredne, ali ne i na posredne izbore“. To je tim više tačno u mjeri u kojoj se Kodeks odnosi na osnovna načela vladavine prava.
Kao četvrto, odlukom većine se umanjuje značaj promjena koje se uvode odlukama visokog predstavnika.
Međutim, mišljenja smo da su promjene značajne. Izmjenama i dopunama izbornih pravila, kako na ustavnom tako i na zakonodavnom nivou, mijenja se, između ostalog, broj mandata u Domu naroda Federacije BiH, broj delegata koji se biraju iz kantonalnih skupština, te se utječe na broj delegata koji su potrebni za predlaganje i postavljanje nosilaca izvršne vlasti. Takve promjene nisu tehničke prirode nego se tiču „osnovnih elemenata izbornog sistema“. U tom kontekstu potrebno je poštovanje načela stabilnosti izbornog sistema. Dakle, načelo stabilnosti izbornog zakona iz Kodeksa Venecijanske komisije, prema našem mišljenju, u potpunosti se odnosi na konkretni predmet.
Kao peto, većina smatra da Ustavni sud nema nadležnost da utvrdi rokove visokom predstavniku za donošenje obavezujućih odluka jer bi to izašlo van okvira teorije funkcionalne dualnosti. Istovremeno, Ustavni sud prihvata da analizira tvrdnju podnosilaca zahtjeva da trenutak donošenja odredbi nije u saglasnosti sa stabilnošću izbornog sistema. Prema našem mišljenju, to je nepomirljiva protivrječnost. Mišljenja smo da trenutak izmjena i dopuna izbornih zakona čini suštinski dio zahtjeva vladavine prava te tako u potpunosti spada u nadležnost Ustavnog suda.
III) Povreda stabilnosti izbornog zakona i načela vladavine prava
Prema našem mišljenju, načelo stabilnosti izbornog zakona koje je dio načela vladavine prava narušeno je odlukama visokog predstavnika, s obzirom na to da su one usvojene i da su stupile na snagu za vrijeme izbornog procesa koji je bio u toku.
Prema Venecijanskoj komisiji, „istinski demokratski izbori mogu se održati samo ako su ispunjeni određeni osnovni uvjeti demokratske države koji se zasnivaju na vladavini prava, kao što su osnovna prava, stabilnost izbornog zakona te djelotvorne proceduralne garancije“.
Evropski sud je precizirao i da miješanje u pravo na glasanje mora biti u saglasnosti s „načelom vladavine prava te općim ciljevima Konvencije“ i da je vladavina prava jedan od „temelja djelotvorne i smislene demokratije“.
Glavni elementi načela vladavine prava uključuju predvidljivost i stabilnost zakona. Ta načela su od naročite važnosti u izbornim pitanjima kao što je to naglasio Evropski sud u svojoj praksi prema članu 3. Protokola broj 1.
Podsjećamo da su osporeni ustavni amandmani stupili na snagu 2. oktobra 2022. godine, tj. nakon objavljivanja na zvaničnoj stranici Ureda visokog predstavnika, a Izmjene i dopune Izbornog zakona stupile su na snagu prvog dana nakon njihovog objavljivanja u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, tj. 8. oktobra 2022. godine.
Za takve promjene, na dan izbora, nenajavljene i nepredvidljive za nadležne javne institucije, političke stranke i birače, tj. za sve aktere koji su uključeni u izborni proces, ne može se smatrati, prema našem mišljenju, da su u saglasnosti s kriterijima stabilnosti izbornog zakona.
Smatramo bitnim napomenuti u ovom smislu, te kao odgovor na argument većine, da se načelo vladavine prava ne može primjenjivati u smanjenom obliku i prilagođavati konkretnim političkim okolnostima. Naprotiv, suština načela vladavine prava mora uvijek biti zagarantirana. A dio suštine jest aspekt predvidljivosti.29 Ukoliko nije moguće postići „apsolutnu predvidljivost“, kao što tvrdi većina,u slučaju kada se vrše značajne promjene Ustava i izbornih zakona u samom trenutku zatvaranja biračkih mjesta, radije bismo govorili o „apsolutnoj nepredvidljivosti“, te stoga i anatemi za vladavinu prava.
I dok se čini da je većina sklona da opravda miješanje u svjetlu konkretne situacije u Bosni i Hercegovini, mi smo mišljenja da takvo značajno odstupanje od načela vladavine prava predviđenog Ustavom i Evropskom konvencijom ne može biti opravdano u situaciji u Bosni i Hercegovini, čak je može zakomplicirati. Ne može nikada biti opravdano.
Iz ovih razloga glasali smo za utvrđivanje povrede načela stabilnosti izbornog sistema, te time i načela demokratije i vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i povrede člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.
Na kraju posebno naglašavamo da, s obzirom na razloge zbog kojih smatramo da su odlukama visokog predstavnika učinjene navedene povrede Ustava i Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, u ovom izdvojenom mišljenju se nismo osvrtali na neka druga konkretna sporna pitanja koja su podnosioci zahtjeva za ocjenu ustavnosti potencirali (npr. nedosljedna primjena rezultata popisa stanovništva iz 1991. odnosno 2013. godine itd.) jer to nije bilo neophodno.
Potpredsjednik Ćeman još dodaje da je ranije, tj. prije odluke o meritumu zagovarao i glasao za donošenje privremene mjere u ovom predmetu, međutim, to nije prihvaćeno”
